当前位置:主页 > 生活信息 >

童之伟:“法无授权不可为”的宪法学展开

  

   摘要:  虽然国度机关“法无授权不可为”在明天看来是个宪法准绳,但它其实来源和生善于私法土壤。国度一切权利属于人民,决议了国度机关权利只能以宪法罗列的为限,并且,这些限制首先并主要针统一法机关。罗列国度机关及其权利范围是宪法限制权利的基本方式。构成国度机关清单和权利清单乃宪法限制权利的基础性方法。国度机关和他们行使的权 力不逾越宪法清单不时是正常立宪国度的法治实际。“法无授权不可为”也应是中国宪法学者维护的价值规范之一。

   关键词:  法无授权 权利罗列 权利清单 权利负面清单

  

  

   早在2014年,国务院总理曾强调:对政府,“法无授权不可为”。[1]后有网媒将国度机关“法无授权不可为”解说为“法无授权即制止”。[2]上述两个提法内容并无实质不同,它们所反映的是立宪国度都奉行的宪法准绳。时至2017年底,法学界在讨论国度机构革新相关效果的进程中,又因对其有不同了解而发生了一些争议。笔者在重温宪法学研讨知识和学术规范的文章中,曾附带地简明论说国度机关“法无授权不可为”的合理性,[3]但讨论的周延性和深化度都很不够。为在我国进一步确立和稳固对国度机关“法无授权不可为”的认知,促进宪法的片面有效实施,笔者特撰此文做进一步论说。


   国度机关“法无授权不可为”是相关于普通公民“法无制止即可为”而言的。这里的“法”指法律,其中首先和主要是宪法。人们经常说,要把权利关进笼子,而国度机关“法无授权不可为”就是法律之笼的一根基础性支柱。

   要了解国度机关“法无授权不可为”,先要解说“授权”这个名词。民主立宪国度的所谓授权,在宪法学层次上指的是人民(国民)经过制宪会议或其代表机关创制宪法,在其中详细罗列统治组织和统治权的种类,构成国度机关清单和国度机关权利清单。在中国宪法中,“中华人民共和国的一切权利”区分详细表现为国度机关的“职权”和“权限”——绝大少数状况下称之为“职权”,在讲到中央国度机关职权范围的极一般状况下称为“权限”,[4]其意思是权利的限制或范围。

   一、“法无授权不可为”准绳及其来龙去脉

   国度机关“法无授权不可为”,是实行共和制的国度公认的宪法准绳,也是中国威望性社科辞书记载的法学知识。《中国大百科全书》法学卷写道:“中国宪法第2条以有自己特征的方式确认了人民主权准绳”;[5]在实行人民代表大会制的中国,“国度的一切权利都是属于人民的,国度机关的权利来自人民的委托,并且只限于人民委托的范围,不享有任何不是来自人民委托的权利。所以,宪法不只是人民权益的保证书,也是人民向国度机关委托权利的委托书,逾越宪法和法律规则的范围行使权利的任何行为都构成对人民权益的损害,都是合法的和有效的。”[6]

   政法院校本科生宪法学教材少数从交代代议关系和权利委托关系的角度确认国度机关权利的有限性,有一些讲得清楚明白,其中一本写道:“中国同其他立宪国度一样,宪法并未运用‘有限政府’的字眼。有限政府准绳其实是暗含在国度的一切权利属于人民准绳或人民主权准绳中的”;“依照人民主权和有限政府的原理和准绳,……国度或政府的权利需求宪法、法律授予和罗列,它们不能做宪法、法律未授予、未罗列的任何事情。这是民主宪政的公理,政治文明的基础,在社会主义民主制下尤其是这样。”[7]

   成文宪法授予国度机关权利,通常采用的是法律人称为“罗列”的一种新鲜技术,即经过逐一罗列事权或职权的方式来授予国度机关以权利。反映欧洲立法技术的拉丁格言之一是:“明示其一,扫除其他”,或“罗列为排挤”。[8]所以,来源于欧美的法律创制和宪法创制传统,无论关于国度机关的权利还是关于团体的基本权益,在罗列时都受这种法文明制约,因此制宪者(或立法者)在罗列权利或权益时都十分慎重。

   关于团体或公民的基本权益,出于充沛维护的思索,欧美制宪者普通不详细做正面罗列,即使要罗列,也限于两者方法:①设基本权益的负面清单,做制止性罗列。如德国基本法(即宪法)第18条规则:“滥用观念表达自在,特别是出版自在(第5条第1款)以及滥用教学自在(第5条第3项),集会自在(第8条),结社自在(第9条),通讯、邮政与电信秘密(第10条),财富权(第14条)或避难权(第16a条)来攻击自在民主之基本次第的人,丧失相应的基本权益。基本权益之丧失和丧失水平由联邦宪法法院宣布。”[9]②表示着重强调某项或某些基本权益,但在这种状况下,宪法会特别声明这种强调式罗列不排挤其他权益。例如,美国宪法注释并未罗列任何团体基本权益,就是其制定者遵照传统罗列原理的表现。这部宪法获同意前,民众普遍要求确保一些权益,因此只好在宪法修正案中做了一些着重式罗列,但为防止误用,同时单列了一条修正案(第9条),规则“本宪法对某些权益的罗列,不得被解释为否认或轻视由人民保管的其他权益。”[10]

   关于中国来说,宪法是近代以来基于本国基本状况和需求向欧美学习的效果,中国现行宪法与欧美宪法虽属两种不同历史类型,但依然有不少特性。国度机构的权利以宪法规则的为限,就是两者的特性之一。所以,若欲片面、精准地了解中国宪法中的各个国度机关职权或权限条款,需求对宪法构成和得以扩展的欧美法文明和法传统有必要了解,其中包括取得这样一些认知:①国度机关“法无授权不可为”这一后生的宪法和公法准绳,[11]来源和植根于较深沉的私法土壤。依照罗马法,“受任人不得跨越委任权限。例如某人委托你在一百金币限额内购置土地,或为铁提作保,你不得超越这一限额而购置或作保,否则你对他不享有委任诉权。”[12]下面这些拉丁法律格言的存在可以进一步为下面的论点作证:“派生之权利,不能较其所由发作之权利为大”,犹如“子不能大于母,乃理之当然”;“无任何人只需不为无权去做之事,即不生损害”,意谓“无权所做之事,应不去做,若竟为之,势必损害他人之权益,而负损害赔偿责任,结果等于自己发作损害”。[13]②古罗马的公法对后世影响不大,但从古人能接触到的一些著作看,至少在它的共和国时期,制度上的统治组织之间权利显然是做了划分和受限制的,如百人团民众会议、执政官与裁判官之间的关系所显示的那样。[14]这或容许以算作有利于构成国度机关“法无授权不可为”观念的早期公法环境。历史上也确有内容与之相顺应的拉丁法谚,如“权利应严厉解释”。由于“有权利者最容易滥用权利,所谓滥权是也。为防止滥权,则对权利之本旨及其范围,应加以严厉解释。”[15]③启蒙时代欧洲兴起的近代自然法思想,尤其是其中关于人民主权、社会契约、代议制民主和受限制的政府等学说,都直接或直接包括着公权利组织“法无授权不可为”的要求。或许,有人会说自然形状、社会契约等状况,皆为资本主义时代的人们凭梦想象或客观假定的产物。确实如此。但同时也应看到,供认主权(或国度的一切权利)属于人民、实行代议民主制、确认国度机关的职权和权限乃受委托的权利,关于资本主义和社会主义两种类型国度都是一样的。

   上前述三方面的情形或容许大体解释现代社会法律生活中主权与“派生之权”,本权与“被授予之权”,以及“委任人授权”与“受任人”处置委任事务之权这三重关系原理构成的历史根由。这三重关系及其原理,最后主要存在于私法范围,它们转化或扩展到宪法上的国度机关等公权利组织“法无授权不可为”的代议民主准绳,是以三个划时代事情为主要标志的。第一个事情是1215年英国《大宪章》的出现。《大宪章》中贯彻的一条主线,是国王享有的统治权及其范围,须基于臣民的赞同。如其中第12条写道:“朕除下列三项税金外,不得征收代役税或贡金,惟全国公意容许者,不在此限:①赎回朕之身体时所需者;②朕之长子受封武士时所需者;③朕之长女出嫁时所需者。为以上3项之目的所征贡金之定额务求适当,关于伦敦市之贡金,应依异样规则操持。”[16]第二个事情是美国独立战争,详细说来是《独立宣言》宣布和美国宪法获同意失效。1776年7月宣布的《独立宣言》在宣告人人生而对等,“造物主”赋予人们若干不可剥夺的权益后写道:“为了保证这些权益,所以才在人们中间成立政府,而政府的合理权利,则系得自被管理者的赞同。”[17]在这里,“赞同”是授权、委托、授予的同义词。1789年获同意失效的美国宪法详细表现了这种肉体。第三件事是1789年法国大革命和《人和公民的权益宣言》宣布并成为制宪纲要融入法国宪法。《人和公民的权益宣言》第3条写道:“整个主权的本原主要是寄予于国民。任何集团、任何团体皆不得行使国民所未明白授予的权利。”[18]


   上述宪法性文件中的“臣民的赞同”“被管理者的赞同”,以及国民“授予的权利”等规则,标明原来罗马法等新鲜民事法律中传统的权益委托与受托关系的原理,以启蒙运动时期的自然形状、自然权益、商定坚持自然权益走入政治社会树立政府并取得法律权益为主要内容的古典自然法学说为中介,经政治革命转化成了代议民主制下的宪法原理和准绳。这就是现代民主立宪制国度或民主立宪君主制国度通常所说的国民(人民)主权和权利受限制的政府(limited government),其中“权利受限制的政府”是政府“法无授权不可为”准绳的宪法学表达。附带说明,传统立宪国度的所谓政府取狭义,实践上等于中国宪法文本中的“国度机构”,即各级各类国度机关的总称。因此,他们话语体系中“国民(人民)主权和权利受限制的政府”,用中国宪法的言语说,可谓“国度一切权利属于人民和权利受限制的国度机构”。

   国度机关的权利以宪法罗列的为限,宪法罗列权利通常首先罗列立法机关的权利,因此宪法限制权利也首先限制立法机关的权利。不只资本主义代议民主制下是这样,社会主义代议民主制下也是这样。美国宪法从第1条第8款末尾罗列联邦权利,第一句话就以“国会有权”扫尾,这同时就意味着对权利的限制从国会末尾。中国宪法罗列国度机关权利,最末尾就是罗列全国人民代表大会的职权,同时也是要求立法不得超出罗列的范围。中国少数曾经作古的老一辈宪法学家,当年出于对最高国度权利机关的尊重和照顾方案经济体制的权利经济特点,普通不大情愿直接讨论最高国度权利机关职权的限制和对这些职权的限制,但他们其实有十分明白的包括最高国度权利机关在内的公权利主体“法无授权不可为”看法的。

   在这方面,肖蔚云教授在《制定法律必需坚持以宪法为依据》一文中的有关论述比拟有代表性,他说:“宪法明白罗列了国度机关的职权”;“但有的起草者却不顾宪法规则的职权,恣意扩展某些机关的职权。赋予某些机关以更大权利,势必损害国度机关职权的合理划分和各司其职,使国度机关难以正常运转,形成国度机关之间的不协谐和混乱形状,损害中国人民民主专政的国度制度。”[19]这里,肖先生显然是坚持以“法无授权不可为”为权衡规范,批判有关法律草案赋予某些国度机关的职权超出了宪法“明白罗列”的范围。其实,肖蔚云教授还没有指出的另一种状况也很能够同时存在,即法律赋予某些国度机关的职权如超出了宪法“明白罗列”的范围,很能够同时损害公民的基本权益。

  

   二、了解“法无授权不可为”宪法含义须掌握的要点

   社会主义立宪民主制同资本主义立宪民主制虽属不同历史类型,但在国度机关“法无授权不可为”这一点上要求是相反的。之所以如此,从基本上说,还是由于两者都实行立宪制和代议民主制。更详细说,社会主义宪法显而易见包括国度机关“法无授权不可为”的要求。要真正了解这个道理,必需较片面地掌握以下主要知识点:

(一)国度一切权利属于人民准绳决议了国度权利受宪法限制(点击此处阅读下一页)